2018-12-14 00:00:00 來源： 點擊：3188 喜歡：1
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并作為七大戰(zhàn)略之一寫入黨章。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展的重要舉措。而鄉(xiāng)村振興所需資金數(shù)量大、財政資金供不應求、鄉(xiāng)村開發(fā)保護要求高，PPP模式的導入一方面可以平滑政府財政支出、加快轉變政府職能，另一方面能夠集聚鄉(xiāng)村資源、提升鄉(xiāng)村效益，助力高質量發(fā)展的鄉(xiāng)村振興。
一、鄉(xiāng)村振興時間表
2018年中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，指導各地區(qū)各部門分類有序推進鄉(xiāng)村振興，首次明確實施鄉(xiāng)村振興時間表（見表-1）。
表-1 鄉(xiāng)村振興“三步走”時間表
值得一提的是，在《規(guī)劃》中還對2022提出了鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系初步健全的要求，需要實現(xiàn)的指標如圖-1。
圖-1 2022年鄉(xiāng)村振興規(guī)劃主要戰(zhàn)略指標
二、鄉(xiāng)村發(fā)展的分類
順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切，《規(guī)劃》結合當前實際情況，進行了相應的四大分類（見表-2）。
表-2鄉(xiāng)村發(fā)展分類
對于上述四類村莊，前三類可操作性強，第四類涉及方方面面的問題較為復雜，更加需要統(tǒng)籌考慮。例如，農(nóng)村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿并經(jīng)村民會議同意，不得強制農(nóng)民搬遷和集中上樓；再例如，搬遷撤并后的村莊原址，因地制宜復墾或還綠，增加鄉(xiāng)村生產(chǎn)生態(tài)空間。
三、鄉(xiāng)村振興PPP項目的關鍵點
“三農(nóng)”問題一直以來是全黨工作中的重中之重，各級政府的重視程度較高。這也對鄉(xiāng)村振興PPP項目的開展提出了更高要求。
（1）以社會利益最大化為目標，加強政府引導和支持
鄉(xiāng)村振興PPP項目所涉主體眾多，包括了政府、社會資本、農(nóng)民以及集體經(jīng)濟組織等，因此在項目風險和收益的安排上需要充分權衡各方利益需求，總體要以社會利益最大化為目標，運營中定價要合理，實現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。既不能一味迎合社會資本，將服務和產(chǎn)品定價過高，也要保障項目公司的合理利潤，確保項目運營的可持續(xù)性，考慮到此類項目前期投資大、市場培育期長的特點，如果項目運營前期利潤率低于合同規(guī)定水平的，政府應該提供適度的財政補貼和優(yōu)惠政策傾斜來幫助社會資本得到合同相應的利潤。同時，注意根據(jù)市場發(fā)育水平和階段及時地調整有關定價水平和補貼力度，在合同中事先預留和約定調價機制，努力保持各方利益的動態(tài)平衡。
（2）妥善處理土地關系和農(nóng)民利益
鄉(xiāng)村振興究其本質是振興農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，因此鄉(xiāng)村振興PPP項目必須處理好與“三農(nóng)”中兩大核心問題——土地和農(nóng)民——的關系，總的來說，就是要解決好土地使用和農(nóng)民利益的問題。
PPP項目的核心基礎之一就是SPV對項目土地的使用和收益。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)村土地以農(nóng)民集體所有為主，PPP項目中可能涉及使用的農(nóng)民集體所有土地，按照用途分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。
對于農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地，我國實行的是承包經(jīng)營制，關于承包土地經(jīng)營權，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年11月印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，其中，“互換”、“轉包”和“轉讓”的形式原則上在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，因此適用于農(nóng)戶與SPV之間的方式主要是“出租”和“入股”兩種。在具體的流轉過程中，需要綜合考慮各方面因素，例如，PPP項目的“規(guī)模效應”和農(nóng)民承包地細碎化的特征本身是矛盾的存在，涉及到多戶承包土地的項目中，如果由單戶農(nóng)民分別與SPV進行土地流轉，一方面流轉相對成本高效率低，另一方面單戶農(nóng)民在與SPV的協(xié)商談判中可能因為信息、實力等方面的不均等不對稱而無法保障自身的利益，為項目實施留下隱患，因此，可以考慮由相關主體（如農(nóng)民合作社）先進行項目相關農(nóng)地經(jīng)營權的歸集，然后統(tǒng)一流轉至SPV。再例如，在農(nóng)地經(jīng)營權流轉中，要注意風險和收益相匹配的原則，對于風險承擔能力較弱的農(nóng)民/合作社，可以考慮由其將土地出租給SPV，獲取固定的租金而不承擔SPV的經(jīng)營風險；而對于風險承擔能力相對較強的農(nóng)民或者合作社，則可以根據(jù)雙方意愿，約定基礎租金和與SPV經(jīng)營效益掛鉤的浮動租金，讓農(nóng)民/合作社在承擔SPV風險的同時也可以在項目公司經(jīng)營狀況良好時獲得更大的收益，更進一步，對于有能力和意愿參與SPV經(jīng)營管理的農(nóng)民/合作社，也可以讓其將土地經(jīng)營權以作價入股的方式流轉到項目公司，作為項目公司股東直接參與項目公司的日常經(jīng)營活動，與社會資本共擔風險、共享收益。
對于農(nóng)民集體所有的建設用地，又可以分為宅基地、公益性建設用地和經(jīng)營性建設用地，宅基地因其暫時沒有明確和統(tǒng)一的流轉規(guī)定（目前宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有關政策仍處于探索階段），且基本不會為PPP項目所涉及，本文暫不予深入討論。對于公益性建設用地（即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設所需的集體所有建設用地）和經(jīng)營性建設用地（即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所需的集體所有建設用地），一般而言應根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十條、六十一條規(guī)定，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，還應依照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規(guī)定，由縣級以上人民政府辦理審批手續(xù)。值得注意的是，2015年2月，全國人大常委會通過決定，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定（該等授權期限將于2018年12月31日屆滿），授權上述33個試點行政區(qū)域內，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以用出讓、租賃、入股的形式獲得存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權。
對于未利用地，則應辦理土地征收手續(xù)后依法供應給具體建設項目使用。
（3）人才吸引和培養(yǎng)
當前大部分農(nóng)村地區(qū)基層專業(yè)人才力量還相對薄弱，高素質的人才更是緊缺，而人才是振興鄉(xiāng)村的內生動力，吸引和培養(yǎng)扎根農(nóng)村的人才隊伍是推動鄉(xiāng)村振興迫切需要解決的問題，解決這一問題需要社會資本和政府方面的共同努力，首先政府方應積極推進扶植政策、金融支持、知識產(chǎn)權保護等基礎服務，同時做好返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)服務、社保關系轉移接續(xù)等銜接性工作，為吸引人才進而留住人才創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在此基礎上，社會資本方/SPV不僅要利用自身較強的建設、運營管理能力來提高整個項目的效率，在具體項目中做好規(guī)劃設計、基礎設施建設、公共服務提供等基本工作的同時，還應該注重為本地區(qū)引進與項目服務內容相關的優(yōu)秀人才，以及吸收和培養(yǎng)本地勞動力等工作，并可以將上述內容作為項目公司提供“服務”的內容之一，在PPP項目合同中予以約定，并與項目公司獲取政府補貼的金額掛鉤。讓PPP項目除了直接提升相關領域公共服務提供水平外，同時為鄉(xiāng)村發(fā)展振興構建起長期、穩(wěn)定的人才基礎。
（4）注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入持續(xù)動能
廣大鄉(xiāng)村地區(qū)蘊藏著大量的潛在PPP項目資源，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的生態(tài)農(nóng)田、多元農(nóng)場建設，鄉(xiāng)村基礎設施領域的供電、供水、公路建設，生態(tài)領域的動植物保護、農(nóng)業(yè)污染治理、山水林田湖綜合治理，以及農(nóng)業(yè)旅游領域的鄉(xiāng)村景區(qū)、鄉(xiāng)村文旅綜合體、農(nóng)業(yè)主題小鎮(zhèn)等，各地在項目識別階段，就應當根據(jù)本地區(qū)實際情況，努力用符合本地區(qū)優(yōu)勢、特點的線索串聯(lián)和打造項目集群、產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用PPP項目的跨界關聯(lián)性和產(chǎn)業(yè)帶動性，讓農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中同步升級、同步增值、同步受益，為鄉(xiāng)村振興注入可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)集群動能。
四、鄉(xiāng)村振興PPP項目模式探索
（1）人居環(huán)境改善類PPP項目
《規(guī)劃》提出要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，以建設美麗宜居村莊為導向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。
PPP模式在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，市場化程度較高，運用較為廣泛，操作相對成熟。在2017年2月，國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》提出，對農(nóng)村污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農(nóng)民投入。利用PPP模式，強化城鄉(xiāng)生活污水“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”集中處理與農(nóng)村污水“分戶、聯(lián)戶、村組”分散處理相結合，推動農(nóng)村垃圾分類和資源化利用，完善農(nóng)村垃圾“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉運、市縣處理”集中處置與“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或村）就地處理”分散處置相結合的模式，推廣建立村莊保潔制度。
（2）鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復類PPP項目
《規(guī)劃》指出大力實施鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復重大工程，完善重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度，促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境穩(wěn)步改善，自然生態(tài)系統(tǒng)功能和穩(wěn)定性全面提升，生態(tài)產(chǎn)品供給能力進一步增強。
重點流域環(huán)境綜合治理已有較多的PPP案例，可以囊括鄉(xiāng)村河湖、濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護和恢復，積極開展農(nóng)村水生態(tài)修復，連通河湖水系，恢復河塘行蓄能力。在完成治理后，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，打造鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，對集中連片開展生態(tài)修復達到一定規(guī)模的經(jīng)營主體，在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用部分治理面積從事旅游、康養(yǎng)、體育、設施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。
（3）農(nóng)村基礎設施建設類PPP項目
《規(guī)劃》要求繼續(xù)把基礎設施建設重點放在農(nóng)村，持續(xù)加大投入力度，加快補齊農(nóng)村基礎設施短板，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通，推動農(nóng)村基礎設施提擋升級。
農(nóng)村公路建設、農(nóng)村交通物流基礎設施網(wǎng)絡建設、農(nóng)村水利基礎設施網(wǎng)絡建設、農(nóng)村能源基礎設施建設均較為適合采用PPP，目前也已經(jīng)積累了較多的項目經(jīng)驗，并緩解財政支出的壓力。交通運輸部、國家發(fā)改委、工信部、國家能源局等多個部門正在醞釀農(nóng)村基建重點“施工圖”，地方層面也將加大投資力度，交通、水利、能源、信息等基建將重點推進。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院指出，根據(jù)農(nóng)村基建發(fā)展重點以及各部委“十三五”規(guī)劃中對應部分未完成的情況，2018至2020年，鄉(xiāng)村基建規(guī)?；驅⑦_到4.52萬億元。
此外，依托PPP項目中社會資本方的專業(yè)優(yōu)勢，實施新一代信息基礎設施建設工程。通過數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，加快物聯(lián)網(wǎng)、地理信息、智能設備等現(xiàn)代信息技術與農(nóng)村生產(chǎn)生活的全面深度融合，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，推廣遠程教育、遠程醫(yī)療、金融服務進村等信息服務，建立空間化、智能化的新型農(nóng)村統(tǒng)計信息系統(tǒng)。在鄉(xiāng)村信息化基礎設施建設過程中，同步規(guī)劃、同步建設、同步實施網(wǎng)絡安全工作。
（4）農(nóng)業(yè)科技類PPP項目
《規(guī)劃》提出要深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)科技進步，提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新水平、成果轉化水平，為農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展新空間、增添新動能，引領支撐農(nóng)業(yè)轉型升級和提質增效。
依托于PPP模式在園區(qū)開發(fā)的豐富經(jīng)驗，建設農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等，吸引更多的農(nóng)業(yè)高新技術企業(yè)到科技園區(qū)落戶，形成具有國際競爭力的農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)。在此PPP農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的基礎上，新建一批科技創(chuàng)新聯(lián)盟，支持農(nóng)業(yè)高新技術企業(yè)建立高水平研發(fā)機構。利用現(xiàn)有資源建設農(nóng)業(yè)領域技術創(chuàng)新中心，建設農(nóng)業(yè)科技資源開放共享與服務平臺，充分發(fā)揮重要公共科技資源優(yōu)勢，推動面向科技界開放共享，整合和完善科技資源共享服務平臺。
（5）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級融合類PPP項目。
《規(guī)劃》指出以完善利益聯(lián)結機制為核心，以制度、技術和商業(yè)模式創(chuàng)新為動力，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、由當?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價值的產(chǎn)業(yè)體系，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。
近年來，PPP模式立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動科技創(chuàng)新、促進產(chǎn)業(yè)升級，點燃了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級中，PPP模式結合農(nóng)村資源稟賦，深入發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗、健康養(yǎng)老等多種功能和多重價值。遵循市場規(guī)律，推動鄉(xiāng)村資源全域化整合、多元化增值，增強地方特色產(chǎn)品時代感和競爭力，形成新的消費熱點，增加鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品和服務供給。實施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動，支持開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、綜合利用關鍵技術研究與示范，推動初加工、精深加工、綜合利用加工和主食加工協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品多層次、多環(huán)節(jié)轉化增值。
（6）鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)類PPP項目。
《規(guī)劃》提出立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，在保護傳承的基礎上，創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展，不斷賦予時代內涵、豐富表現(xiàn)形式，為增強文化自信提供優(yōu)質載體。
通過PPP緊密結合特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設，深入挖掘鄉(xiāng)村特色文化符號，盤活地方和民族特色文化資源，走特色化、差異化發(fā)展之路。以形神兼?zhèn)錇閷颍Ｗo鄉(xiāng)村原有建筑風貌和村落格局，把民族民間文化元素融入鄉(xiāng)村建設，深挖歷史古韻，弘揚人文之美，重塑詩意閑適的人文環(huán)境和田綠草青的居住環(huán)境，重現(xiàn)原生田園風光和原本鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁。引導企業(yè)家、文化工作者、退休人員、文化志愿者等投身鄉(xiāng)村文化建設，豐富農(nóng)村文化業(yè)態(tài)。
（7）農(nóng)村養(yǎng)老類PPP項目。
《規(guī)劃》要求繼續(xù)把國家社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，促進醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
通過PPP的導入，加快建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，建立具有綜合服務功能、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老機構，與農(nóng)村基本公共服務、農(nóng)村特困供養(yǎng)服務、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務相互配合，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。支持主要面向失能、半失能老年人的農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設，推進農(nóng)村幸福院等互助型養(yǎng)老服務發(fā)展，建立健全農(nóng)村留守老年人關愛服務體系。開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項目。鼓勵村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務。
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