2018-07-02 00:00:00 來源: 點擊:3117 喜歡:0
貨幣政策不能包打天下,尤其是在外部沖擊日益增大的條件下,回旋余地越來越小,盡管在流向上能發(fā)揮一定的作用,但畢竟是總量政策,在解決結(jié)構(gòu)性矛盾上不具備天然因素,很可能會以流動性掩蓋信用風(fēng)險,以低利率掩蓋低下的投資回報率,對既有的結(jié)構(gòu)性問題未必真正有效,還可能火上添油。
6月29日,央行研究局局長徐忠在出席“2018IIF中國金融峰會”時發(fā)表演講,并闡述了對此的觀點。“當(dāng)前去杠桿過程上暴露出的結(jié)構(gòu)性問題,歸根到底要靠財政政策解決。”
2016年開始的地方政府債務(wù)置換治標(biāo)不治本,表面上化解了流動性危險,但規(guī)范地方政府債務(wù)融資的制度建設(shè)進展緩慢,各類隱性債務(wù)重新泛濫,實際上只是將償債壓力后移,沒有解決根本問題。相關(guān)的機制沒有建立,不從機制上解決問題,各類隱性債務(wù)仍會出現(xiàn),就會出現(xiàn)財政風(fēng)險金融化的現(xiàn)實可能。
“中央地方財政關(guān)系一直沒有理順。”地方政府融資“正門未開、后門難堵”,省級政府代市縣級政府發(fā)債,舉債、支出權(quán)責(zé)不對等,催生中央財政兜底的幻覺,導(dǎo)致剛性兌付和道德風(fēng)險。
而國有企業(yè)、地方政府、產(chǎn)能過剩僵尸企業(yè),占用過多的財政資源,是令小微企業(yè)、民營企業(yè)面臨融資難融資貴、讓創(chuàng)新驅(qū)動“驅(qū)而難動”的重要原因?!拔覈胤秸畟鶆?wù)置換是花錢沒買到機制,買到了教訓(xùn)?!?/span>
理想的地方政府融資體制應(yīng)是,“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級稅收權(quán)、一級舉債權(quán)”的體制。需提高地方政府收入與支出的匹配度,各級政府的財政相對獨立,自求平衡,放松中央政府對債務(wù)額度的行政性約束,由地方人大自主決定發(fā)債額度、期限,徹底打開地方政府規(guī)范融資的“正門”;同時完善治理體系,提高債務(wù)信息的透明度,更多地發(fā)揮金融市場的約束作用。
要實現(xiàn)這一目標(biāo),可以從兩方面入手,一是鼓勵地方政府建立信息透明、硬約束的機制??煽紤]由中央財政發(fā)行長期限的特別國債,幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險,但前提是,該地區(qū)必須建立信息透明、硬約束的地方政府融資機制。“哪個地方建立這樣的機制,哪個地方就可以獲得中央財政的兜底?!?/span>
此外,地方政府可以出售國有企業(yè)的股權(quán)。這既化解地方政府的債務(wù)壓力,又推動國有企業(yè)混合所有制改革,破解民營企業(yè)背后遇到的“玻璃門”及“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”,本身就是釋放改革紅利,提高全要素生產(chǎn)率。
以上兩方面可以同時使用,但必須給解決債務(wù)問題提供足夠的激勵。凡申請中央財政救助的,都要對地方政府進行審計、問責(zé),同時大幅消減其財政性融資權(quán)利;凡在限期內(nèi)自主解決債務(wù)問題的,可以減輕問責(zé),也不限制其財政融資權(quán)利。
與此同時,需改革地方稅收體系,理順中央地方財稅關(guān)系,降低地方財政收入對土地出讓金的依賴,加快形成以消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅為主的地方政府收入體系,盡快出臺房地產(chǎn)稅制度。
房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該先試點。 “我國房地產(chǎn)稅試點條件已經(jīng)相當(dāng)成熟?!彼f,對房地產(chǎn)市場來說,位置和區(qū)域是最重要的,這樣一個市場最適合各個地方搞試點,“這是我們現(xiàn)階段最可以做的事”。
為激勵地方政府試點房地產(chǎn)稅,可以考慮將房地產(chǎn)稅收入規(guī)模與地方債券發(fā)行額度和地方債額度掛鉤。
附:徐忠演講全文
近期由于外部環(huán)境不確定性增加了,全球貿(mào)易摩擦在加劇,美聯(lián)儲加息也印發(fā)了新興市場經(jīng)濟體資本留出的壓力。國內(nèi)結(jié)構(gòu)性去杠桿引發(fā)了對風(fēng)險的擔(dān)憂,各方對中國經(jīng)濟未來的走向出現(xiàn)了分歧。我認(rèn)為,當(dāng)前中國經(jīng)濟金融運行中出現(xiàn)的問題,是新常態(tài)邁向高質(zhì)量發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的陣痛,中國經(jīng)濟的潛力大,韌性強,內(nèi)需足的基本態(tài)勢沒有改變。應(yīng)對外部不確定性的挑戰(zhàn),關(guān)鍵是推動國內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域改革,特別是財稅體制改革,著力改善營商環(huán)境,完善產(chǎn)權(quán)保護制度,只有加快關(guān)鍵領(lǐng)域的改革,才能真正激發(fā)市場主體的信息,穩(wěn)定市場預(yù)期,也才能有效對沖外部風(fēng)險,鞏固高質(zhì)量發(fā)展的良好勢頭。
我講三點,第一點,中國經(jīng)濟的韌性強,潛力大,內(nèi)需足。
當(dāng)前我國經(jīng)濟的基本面良好,經(jīng)濟增長保持韌性,總供求總體平衡。增長動力加快轉(zhuǎn)換,內(nèi)需對經(jīng)濟的拉動不斷上升,外貿(mào)依存度顯著下降。這幾年中國經(jīng)濟對全球經(jīng)濟增長的貢獻基本上都在三分之一左右,消費的貢獻度持續(xù)在60%以上,應(yīng)對外部沖擊的能力增強。
一是國內(nèi)消費體量增長,結(jié)構(gòu)優(yōu)化,是經(jīng)濟增長的壓艙石,居民收入水平持續(xù)提升,必然形成巨大的消費需求。不完全統(tǒng)計,中國已有4億多人的中等收入群體,而還在迅速成長中,富裕家庭4.6萬美元以上的,以及富裕中產(chǎn)階級年可支配收入在2.4到4.6萬美元之間的增長,必然形成中國經(jīng)濟的巨大內(nèi)需。精準(zhǔn)扶貧成效顯著,社會保障的覆蓋面持續(xù)擴大,都會對居民消費有顯著的拉動作用??偭繑U張的同時,消費結(jié)構(gòu)升級步伐加快,2018年前兩季度,基本消費的比重持續(xù)下降,服務(wù)消費比重繼續(xù)提高,人們對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的消費需求顯著增長,服務(wù)將成為消費增長的主要引擎。
二是產(chǎn)業(yè)鏈完整,抵御外部沖擊能力較強,中國具備完整的供應(yīng)體系,在聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)體系中都能在中國找到,完整的產(chǎn)業(yè)鏈一方面帶來了產(chǎn)業(yè)積聚,具有成本的優(yōu)勢,另一方面,也可以有效的分散風(fēng)險,抵御外部沖擊,單個產(chǎn)業(yè)面臨外部沖擊,不會對經(jīng)濟整體產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。近年來,一些新興市場經(jīng)濟體在外部沖擊下暴露的脆弱性,相當(dāng)一部分與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一有關(guān)。同時,我國不斷融入全球分工體系,是全球供應(yīng)鏈不可或缺的重要一環(huán),全球經(jīng)濟對中國依賴程度也比較高。近年來,盡管中國勞動力優(yōu)勢有所下降,但大量企業(yè)仍將中國作為重要的生產(chǎn)基地,這表明中國在全球供應(yīng)鏈中的地位難以替代。
三是中國是一個經(jīng)濟總量僅次于美國的大國,西方不亮東方亮,中國地緣廣闊,不同地區(qū)要素稟賦比較優(yōu)勢發(fā)展水平存在差異,在國內(nèi)統(tǒng)一大市場的前提下,能夠優(yōu)勢互補,梯度發(fā)展,優(yōu)化資源配置,在面臨外部沖擊時,有較大的回旋余地。近年來我們也看到一些地方、地區(qū),如東北經(jīng)濟發(fā)展遇到了暫時的困難,但也有一些地區(qū),長三角珠三角表現(xiàn)出較強的經(jīng)濟活力,中西部發(fā)展勢頭日益強勁。在堅持全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮地方探索的積極性,就能充分發(fā)揮大部分優(yōu)勢,有效抵御外部沖擊。
四是改革紅利潛力巨大。隨著中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,人口紅利逐漸消失,生產(chǎn)要素成本優(yōu)勢降低,但是近幾年中國通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革,破解體制新結(jié)構(gòu)性的矛盾,解放生產(chǎn)力,提高全要素生產(chǎn)力,增長質(zhì)量不斷改善,事實上我們測算的中國全要素生產(chǎn)力,2016年以來以止跌回升,只要下決心推動一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革,就能在高水平上持續(xù)釋放增長的潛力,推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,提質(zhì)增效。這是我要講的第一個觀點,就是中國經(jīng)濟的韌性強,潛力大。
第二我要說的是去杠桿進展順利,杠桿壓力主要在政府及相關(guān)部門,總體風(fēng)險可控。
2017年之前的一段時期,我國宏觀杠桿率上升較快,2012—2016年年均提高13.5個百分點,債務(wù)風(fēng)險的回息流引發(fā)各方關(guān)注,2015年中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)將去杠桿作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一,隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化,經(jīng)濟穩(wěn)中向好,及穩(wěn)健貨幣政策的有效實施,2017年我國宏觀杠桿率上升制度明顯放緩,從結(jié)構(gòu)上來看,2017年企業(yè)部門杠桿率為159%,比上年下降0.7個百分點,是2011年以來首次下降,2012年至2016年年均則增長8.3個百分點。政府部門杠桿率為36.2%,比上年下降0.5個百分點,2012年至2016年年均則增長1.1個百分點。住戶部門杠桿率為 55.1%,比上年高4個百分點,增幅比2012年至2016年年均增幅略低0.1個百分點。實際上,從數(shù)據(jù)來看,似乎非金融企業(yè)部門杠桿率比較高,但實際上我們的杠桿壓力主要在政府部門和國有企業(yè),風(fēng)險總體可控。為什么這樣講,單純從數(shù)字看,非金融企業(yè)部門的杠桿較高,但是實際上,大量的非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺或國有企業(yè)的債務(wù),根據(jù)IMF測算,2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%,已經(jīng)超過歐盟警戒線標(biāo)準(zhǔn),由于美國次貸危機引發(fā)的因素不同,我國政府部門,尤其地方政府擁有國有企業(yè)的股權(quán),土地等大量資產(chǎn),償債能力較為充分。08年以來,地方政府是資產(chǎn)和負(fù)債都在同時擴張,只是由于我們的體制機制沒有完善,才可能出現(xiàn)政府風(fēng)險企業(yè)化,財政風(fēng)險金融化的風(fēng)險。此外,盡管目前去杠桿過程中一些金融風(fēng)險正常暴露,但重要性金融機構(gòu)仍保持穩(wěn)健,你看我們大的國有銀行,保險公司,都是比較穩(wěn)健的,不良率也比較低。剔除地方政府融資平臺和國有企業(yè)的非金融企業(yè)杠桿率是逐漸下降的,前一段時期居民部分杠桿率上升較快的勢頭得到了初步遏制,總體看風(fēng)險是可控的。
我講第三個關(guān)鍵詞,在面臨外部不確定性,對沖外部的風(fēng)險,關(guān)鍵是充分利用中國國內(nèi)的大市場,關(guān)鍵在于深化改革。作為大國,我國經(jīng)濟韌性好,潛力大,內(nèi)需足,抵御外部沖擊的能力強,關(guān)鍵是深化國內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革,維護消費者投資者的信心,才能避免外部沖擊對金融市場的影響,去杠桿應(yīng)從提高全要素生產(chǎn)力著手,從而推動資源優(yōu)化配置,進而推動新動能不斷發(fā)展壯大。
1、要下決心推動財稅體制改革,我國高杠桿風(fēng)險的根源在于財稅體制改革之后,無論是政府部門本身的隱性債務(wù),還是高杠桿的國有企業(yè),以及近年來居民杠桿率上升較快,財稅體制的缺陷是重要原因,中央地方財政關(guān)系一直沒有理順,地方政府融資正門沒開,省級政府代市級政府發(fā)債,權(quán)責(zé)不對,催生中央財政兜底,導(dǎo)致剛性兌付和道德風(fēng)險。
國有企業(yè),地方政府,產(chǎn)能過剩僵尸企業(yè),占用過多的財政資源,使小微企業(yè),民營企業(yè),融資難融資貴,創(chuàng)新驅(qū)動,驅(qū)而難動的重要原因。我國地方政府債務(wù)置換是花錢沒買到機制,買到了教訓(xùn)。2016年開始地方政府債務(wù)置換治標(biāo)不治本,表面上化解了流動性危險,但規(guī)范地方政府債務(wù)融資的制度建設(shè)進展緩慢,各類隱性債務(wù)重新泛濫,實際上只是將償債壓力后移,沒有解決根本問題,相關(guān)的機制沒有建立,不從機制上解決問題,各類隱性債務(wù)仍會出現(xiàn),就會出現(xiàn)財政風(fēng)險金融化的現(xiàn)實可能。
理想的地方政府融資體制應(yīng)是,一級政府,一級財政,一級預(yù)算,一級稅收權(quán),一級舉債權(quán)的體制。提高地方政府收入與支出的匹配度,各級政府的財政相對獨立,自求平衡,放縱中央政府對財政的行政性約束,由地方人大自主決定發(fā)債額度、期限,徹底打開地方政府規(guī)范融資的正門,同時完善治理體系,提高債務(wù)信息的透明度,更多的發(fā)揮金融市場的約束作用。
要實現(xiàn)這一目標(biāo),我認(rèn)為可以從兩方面入手,一是鼓勵地方政府建立信息透明,硬約束的機制,可由中央財政發(fā)行長期限的國債為地方政府債務(wù)兜底,但前提是該地區(qū)必須建立信息透明,硬約束的地方政府融資機制。哪個地方建立這樣的機制,哪個地方就可以獲得中央財政的兜底。就是說中央財政應(yīng)該真正通過花錢買機制,事實上打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的背景下,貨幣政策以穩(wěn)健,財政政策積極有為,不易緊縮,地方政府有大量的盈余資金,中央財政可以向這些地方定向發(fā)放國債。
二是地方政府可以持有國有資產(chǎn)的股權(quán),既化解地方政府的債務(wù)壓力,又推動國有企業(yè)混合所有制改革,破解民營企業(yè)背后一道得玻璃門及彈簧門,旋轉(zhuǎn)門,本身就是釋放改革紅利,提高全要素生產(chǎn)力,以上兩方面可以同時使用,但必須給試圖解決債務(wù)問題足夠的激勵。凡申請中央財政救助兜底的,都要對地方政府進行審計問責(zé),限期內(nèi)自主解決債務(wù)問題,可以不進行問責(zé)。
同時,要改革地方稅收體系,理順中央地方財稅關(guān)系,降低地方財政收入對土地出讓金的依賴,加快形成以消費稅,房地產(chǎn)稅,資源稅為主的地方政府收入體系,盡快出臺房地產(chǎn)稅制度,房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該先試點,中國大,各個地方不平衡,應(yīng)從小范圍開始,可以先試點,如果發(fā)現(xiàn)問題,吸取經(jīng)驗教訓(xùn),有些措施可以取消,有些措施可以修正,我國房地產(chǎn)稅試點條件已經(jīng)相當(dāng)成熟,對房地產(chǎn)市場來說,位置和區(qū)域是最重要的,這樣一個市場最適合各個地方搞試點,這是我們現(xiàn)階段最可以做的事。
如果,選中國的一個城市做試點,無論是上海、北京或者其他地方,一旦出現(xiàn)問題,對中國整個經(jīng)濟不會有那么大的損害,風(fēng)險是可控的,反之,如果各個地方政府將矛盾上移,中央政府很難做出一個真正的決策,同時為建立地方政府試點房地產(chǎn)稅,可以考慮將房地產(chǎn)稅規(guī)模與地方債發(fā)行額度,和地方債額度掛鉤。
2、要深化放管服改革,深化營商環(huán)境,中國的營商環(huán)境在全球190個國家和地區(qū)中僅排78位,創(chuàng)業(yè)營商便利排名93,建設(shè)許可排名172,稅收排名130。從2013年度到2016年度,中國營商環(huán)境的世界排名提高了18位。其中,開辦企業(yè)便利度排名上升31位。這顯然跟GDP名列全球第二個大國地位不匹配,特別是當(dāng)前和今后一段時期,在面臨外部沖擊的情況下,更需要加大放管服改革的力度,推動國有企業(yè)改革,在改善營商環(huán)境上下工夫。
3、需要進一步明確解決體制性結(jié)構(gòu)性問題,不能過度依賴貨幣政策。貨幣政策不能包打天下,尤其是在外部沖擊日益增大的條件下,回旋余地越來越小,盡管在流向上能發(fā)揮一定的作用,但畢竟是總量政策,在解決結(jié)構(gòu)性矛盾上不具備天然因素,很可能會以流動性掩蓋信用風(fēng)險,以低利率掩蓋低下的投資回報率,對既有的結(jié)構(gòu)性問題未必真正有效,還可能火上添油。貨幣政策最大的作用仍是維持穩(wěn)健中性的貨幣環(huán)境,至于解決結(jié)構(gòu)性的問題,只能通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
此外對影子銀行要嚴(yán)控增量,逐步化解存量,可以通過資產(chǎn)證券化以及金融機構(gòu)補充資本金的同時有序回表,保持和增強支持服務(wù)實體經(jīng)濟的水平。
我跟大家的匯報就到這里,謝謝。
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