2017-12-27 00:00:00 來源： 點擊：2857 喜歡：0
“當(dāng)前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開張，防止新官不理舊賬。”全國人大常委會委員李盛霖認為，地方隱性債務(wù)風(fēng)險問題突出，要從源頭上來減少地方政府對債務(wù)融資的過度依賴。
十二屆全國人大常委會第三十一次會議25日舉行分組會，審議國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告。地方債、尤其是地方隱性債務(wù)成為一大熱議話題。
25日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議舉行分組會25日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議舉行分組會
隱性債務(wù)有多少？
稍早前的23日，審計署審計長胡澤君向全國人大常委會做報告時稱，關(guān)于部分地方政府債務(wù)增長較快、有的還違規(guī)舉債問題。對此財政部強化風(fēng)險評估、預(yù)警和應(yīng)急處置。審計署在政策落實情況跟蹤等審計中，始終關(guān)注地方政府債務(wù)管理情況，及時發(fā)現(xiàn)和報告相關(guān)情況。
在25日的分組審議中，辜勝阻委員說，地方政府債務(wù)絕對是中國經(jīng)濟或者中國金融中最大的“灰犀?！?。前不久有大學(xué)教授帶了一個團隊，通過大數(shù)據(jù)來研究地方政府債務(wù)。他通過大數(shù)據(jù)估計政府的債務(wù)特別是隱性債務(wù)是非常大的。
李盛霖委員說，從總的情況看，當(dāng)前地方政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，問題比較突出的是隱性債務(wù)的風(fēng)險。一是規(guī)模比較大。有些地方的隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)和限額內(nèi)的債務(wù)規(guī)模大體上相當(dāng)。二是隱性債務(wù)集中在市和縣兩級。一些地方融資的平臺公司相關(guān)債務(wù)是隱性債務(wù)的主體。三是部分隱性債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強。這些平臺公司償還債務(wù)基本上是依賴土地和房地產(chǎn)的增值，個別平臺公司依靠的是借新還舊，甚至借新還息。一些項目資金需求比較大，建設(shè)周期比較長，項目沒有收益，或者收益比較低。
呂薇委員說，今年審計報告中也講到，地方的債務(wù)增長很快，雖然一些顯性債務(wù)得到了適當(dāng)控制，但是隱性債務(wù)和變相舉債的增長還是很快的。目前，地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險就是我們不知道有多少債務(wù)，因為現(xiàn)在有很多隱性債務(wù)和變相舉債。
姚勝委員說，從目前情況看，債務(wù)風(fēng)險還是可控的，但不可以掉以輕心，對全國36.7%的負債率和全國地方80.5%的債務(wù)率要作分析，不宜簡單與國際上的其他國家相比。因為我們有大量的隱性債務(wù)還沒有統(tǒng)計進來，而且我們的財政收支在國民收入分配中占比是比較高的，收支安排打得比較緊，那么回旋余地相對較小。
“要重視規(guī)范專項債。要充分認識到專項債也是債，也是要還的，不能說它有相對應(yīng)的資產(chǎn)放在那里就可以放松管理和重視。第三，在目前后門沒有完全堵住的情況下，不宜再增加地方政府債務(wù)余額的限額，尤其是在地方隱性債務(wù)有多少還沒有搞清楚的情況下，不宜盲目擴大債務(wù)?！币傥瘑T說。
他建議，對一些“推波助瀾”的金融機構(gòu)要有約束，建議對有關(guān)的機構(gòu)、部門要采取適當(dāng)?shù)拇胧蚣s談、或詢問、或質(zhì)詢。
任茂東委員說，目前對于地方政府而言，現(xiàn)在規(guī)定發(fā)行的法定債，PPP加上新的融資政策，地方的基本建設(shè)的融資遠遠沒有滿足，也就是說沒有達到地方政府官員的欲望，由于利用融資平臺獲取資金的融資最為便利和有效，因此在短期內(nèi)地方政府與地方融資平臺仍然很難“離婚”，仍然藕斷絲連。我調(diào)研過程中還了解到甚至有的省和市利用現(xiàn)行的政策開始將公益性的事業(yè)單位變成新的融資平臺進行舉債。
防止新官不理舊賬
對地方債務(wù)問題如何加強監(jiān)管，如何處置？委員們也提出了建議和對策。
吳曉靈委員說，有兩個因素會促使地方政府去借債。一個是對于GDP的追求，這也和我們的干部任期有關(guān)系。另一個因素是有的規(guī)劃做得太大，有些地方政府的規(guī)劃動輒上千億，上萬億的投資，哪兒來的錢？民間資本沒有這么多錢，政府又要牽頭，就要搞借債。如果想解決地方政府債務(wù)問題，一個是干部的任期制度和考核制度要進行改善，還有就是規(guī)劃要做得實事求是。
辜勝阻委員說，地方政府覺得他的任期很短，認為發(fā)債可以解決政績問題，債務(wù)留給后面的人。還有后面的人也會想到，我這個地方有問題，中央政府會給我兜底，有這樣一種考慮。要發(fā)出政府不兜底的信號，一定要有這個信號，如果沒有這個信號，那就是道德風(fēng)險。
辜勝阻委員說，我們有些城市的負債率是400%，100%就是警戒線，他已經(jīng)是四倍了。對于這些地方的人倒查責(zé)任。通過一個案例的處理，形成一種震懾的力量。
“我們要有硬的措施，如果沒有硬的措施，我們過去講預(yù)算軟約束，負債、債務(wù)的問題如果都是一些軟約束，就會年年審，年年出現(xiàn)同樣的問題。”辜勝阻委員說。
李盛霖委員說，必須切實加快財經(jīng)財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權(quán)和支出的責(zé)任，完善分稅制，給予地方政府與其履責(zé)相適應(yīng)的財力和財權(quán)，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務(wù)融資的過度依賴。
“據(jù)了解，現(xiàn)在有關(guān)部門對此有了具體方案，明年還要搞試點，關(guān)鍵是進度要加快。當(dāng)前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開張，防止新官不理舊賬?！崩钍⒘匚瘑T說。
令狐安委員說，現(xiàn)在政府PPP項目模式的推廣，當(dāng)初的本意，或者說重要的目的之一是為了化解地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，制度設(shè)計初衷是好的，但是在執(zhí)行中走了樣，不少地方出現(xiàn)了物有所值評價和財政可承受能力評價走過場，將股本投資變成了債務(wù)投資，轉(zhuǎn)化為新的地方政府負債，去杠桿變成了加杠桿，減少債務(wù)風(fēng)險變成了增加債務(wù)風(fēng)險。
“從財政部掌握的三批PPP項目庫分析，越是財政困難、越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)PPP項目數(shù)量越多，據(jù)說PPP項目數(shù)量全國第一的西部某省到去年底共有1746個項目錄入了財政部的PPP綜合信息平臺，計劃投資總額15547億元。而該省當(dāng)年一般財政預(yù)算收入只有1561億元，財政難以承擔(dān)對這么多PPP項目的政府補助的責(zé)任?！绷詈参瘑T說。
他表示，PPP項目暴露出的問題說明現(xiàn)行會計制度有缺陷，因為按這一會計制度操作，變相舉債的PPP項目形成的高杠桿債務(wù)進不了政府資產(chǎn)負債表，甚至也進不了企業(yè)的資產(chǎn)負債表。如果真正建立了科學(xué)完善的政府會計制度，就是像管理企業(yè)財務(wù)那樣管理政府財務(wù)，政府變相負債問題有可能得到有效控制。
“這個問題不從根子上解決，不從會計制度入手解決，永遠是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳?！绷詈参瘑T說。
2018年地方債管理思路漸清晰：適度增加限額 監(jiān)管問責(zé)將繼續(xù)
從目前官方釋放消息來看，地方隱性債務(wù)風(fēng)險為防控金融風(fēng)險的重要內(nèi)容之一。
12月23日，審計署披露的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，對地方隱性債務(wù)擴張背后的原因進行深度剖析，一些地方不當(dāng)?shù)恼冇^、金融機構(gòu)存在“財政兜底幻覺”、央企輸血地方項目、問責(zé)不到位等，都助推了地方政府變相舉債。
后續(xù)地方債管理，財政部將聯(lián)合多個部門共同發(fā)力。財政部表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”。
可預(yù)見2018年地方政府債務(wù)管理的具體舉措，包括適度增加地方政府債務(wù)限額（適度增加地方政府專項債務(wù)限額），繼續(xù)整改違法擔(dān)保行為，查處問責(zé)違法違規(guī)行為等內(nèi)容。
妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險
中央經(jīng)濟工作會議部署2018年工作時指出，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險。
2017年地方債監(jiān)管呈高壓態(tài)勢，地方政府債務(wù)風(fēng)險為防風(fēng)險的重要內(nèi)容。2018年防風(fēng)險形勢是否改變？
12月23日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“2017-2018中國經(jīng)濟年會”上表示，中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，明確了重點是防控金融風(fēng)險，這里包括防控地方政府債務(wù)，特別是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
央行副行長易綱指出，2018年要堅定不移地打好防范風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，首先要控制好總的杠桿率，要堅持積極穩(wěn)妥的去杠桿、穩(wěn)杠桿。2018年要堅定地執(zhí)行穩(wěn)健貨幣政策，保持貨幣政策中性，把國有企業(yè)去杠桿作為重中之重，標(biāo)本兼治解決地方政府的隱性負債問題。
“貨幣政策要保持中性，管住貨幣的總閘門，這也是控制宏觀杠桿率的總閘門。有的解讀把保持貨幣信貸和社會融資規(guī)模合理增長解讀為放棄去杠桿，我覺得這是一種誤解和誤讀，包括去杠桿在內(nèi)的‘三去一降一補’是今后五年都要堅持的任務(wù)?！睏顐ッ癖硎?。
2017年執(zhí)行的穩(wěn)健中性貨幣政策，在去杠桿上已經(jīng)取得一定成績?！俺醪綔y算今年前三季度杠桿率增速大幅下降，比2012-2016年杠桿率的平均增幅降了9.6個百分點。也就是說，今年前三季度杠桿率如果是上漲，也就只是微微上漲了一點，相較以前幾年大幅度下降。”易綱表示。
2017年的去杠桿、防風(fēng)險的系列部署，將延續(xù)到2018年。12月22日至23日召開的全國發(fā)展和改革工作會議，明確表示2018年要有效控制宏觀杠桿率。12月21日，銀監(jiān)會召開會議傳達學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟工作會議精神，指出妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，為2018年銀行業(yè)風(fēng)險防范化解攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容。
“財政兜底幻覺”助推債務(wù)風(fēng)險
地方政府債務(wù)規(guī)模隱性擴張，背后醞釀的風(fēng)險，始終是外界關(guān)注的焦點。
風(fēng)險狀況如何？財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬億元，負債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平；地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%-120%警戒線。
雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險不容忽視。
12月23日對外披露的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，首次詳細展現(xiàn)了財政部作為政府債務(wù)統(tǒng)管部門，對地方變相舉債屢禁不止現(xiàn)象背后更深層次的體制原因剖析。
包括一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)，只管舉債建設(shè)、不考慮還錢；項目實施責(zé)任不落實，對舉債建設(shè)項目現(xiàn)金流評估不夠，對項目市場前景和經(jīng)濟效益測算不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府還款能力；一些金融機構(gòu)存在財政兜底幻覺，認為地方政府不會破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，對這類項目趨之若鶩，放松風(fēng)險管控要求，大量違規(guī)提供融資；一些中央企業(yè)向金融機構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設(shè)；違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位，一些地方甚至認為違法違規(guī)舉債上項目、搞建設(shè)有利于地方發(fā)展，約束軟化，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)等。
由此可見，地方隱性債務(wù)擴張背后存在多個責(zé)任主體，包括地方政府、政府相關(guān)審批監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、央企國企等。
2018年繼續(xù)整改違法擔(dān)保行為
中央經(jīng)濟工作會議在部署2018年積極財政政策時，指出要切實加強地方政府債務(wù)管理。
從12月23日對外發(fā)布的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中，可大致窺探到2018年地方債務(wù)管理思路。
既然助推地方債務(wù)隱性擴張的主體眾多，后續(xù)管理自然需要聯(lián)合更多部門共同發(fā)力。財政部表示，將會同各地區(qū)、各有關(guān)部門，嚴格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，堅決剎住無序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)。
遏制隱性債務(wù)增量，是重要內(nèi)容。除了控制宏觀杠桿率，管控好新增項目融資的金融“閘門”，金融機構(gòu)要嚴格把關(guān)之外，財政部還表示，下一步要從嚴審核把關(guān)，嚴禁建設(shè)形象工程、政績工程以及脫離當(dāng)?shù)刎斄赡艿捻椖浚粡娀醒肫髽I(yè)債務(wù)融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。
化解存量隱性債務(wù)，仍將繼續(xù)。財政部表示，堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，地方整改違法違規(guī)舉債的工作仍在進行中，有部分地方已將整改結(jié)果上報。有地方財政人士直言當(dāng)前整改工作不易，部分項目可能要終結(jié)，已經(jīng)投入的資金需要提前還款，這加大了地方財政支出壓力。
今年年中，審計署在《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，截至2017年3月底，審計發(fā)現(xiàn)部分省市縣2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。
這500多億元違規(guī)舉債最新整改進展是，相關(guān)地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進行協(xié)商，制定了整改方案。
中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，要視項目具體情況，采取不同整改方式。有些金融機構(gòu)認為沒有政府增信，項目不能繼續(xù)進行，那只能終止協(xié)議，或者地方政府提前還款，這類整改意味著原有的業(yè)務(wù)關(guān)系不再存在；有些進行中的項目，社會資本對項目現(xiàn)金流、對項目公司有信心，項目仍可以繼續(xù)，整改就只需要修改原來協(xié)議，撤銷政府擔(dān)保承諾函、剝離與政府關(guān)系即可。
此外，“開前門”滿足地方合理融資需求，也是地方債規(guī)范管理的題中之義。財政部表示，要適度增加地方政府債務(wù)限額（包括適度增加地方政府專項債務(wù)限額），支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作，鼓勵地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式，支持市場化融資和擔(dān)保。
監(jiān)管高壓態(tài)勢也將繼續(xù)。財政部表示，要加強重點督查和審計；研究出臺終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為；督促省級政府健全責(zé)任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。
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